Πώς λαμβάνονται οι αποφάσεις στην Ευρωπαϊκή Ένωση

© Copyright FreePik

H Ευρωπαϊκή Ένωση είναι ένα πολιτικό κατά βάση εγχείρημα που αξιοποιεί διαχρονικά τα οφέλη και τη δυναμική της οικονομικής συνεργασίας για να καλλιεργήσει σχέσεις αλληλεξάρτησης και βαθιές διαδράσεις μεταξύ των εμπλεκόμενων κρατών-μελών. Ξεκίνησε ως απάντηση στον προβληματισμό για τη θέση και το ρόλο της Γερμανίας στο ευρωπαϊκό σύστημα διεθνών σχέσεων μετά το τέλος του Β’ Παγκοσμίου Πολέμου και βρίσκεται σε μια δυναμική διαδικασία διαρκούς εξέλιξης, όπως αποδεικνύεται από τις προσπάθειες μεταρρύθμισης των ιδρυτικών Συνθηκών. Η αναζήτηση αυτή δείχνει επίσης τις προσπάθειες του ενωσιακού εγχειρήματος να προσαρμοστεί στις νέες προκλήσεις.

Το πολιτικό σύστημα της ΕΕ προσομοιάζει σε αυτό ομόσπονδων κρατών, χωρίς αυτό να σημαίνει, όμως, ότι η ΕΕ είναι μια ομοσπονδία, και χαρακτηρίζεται από μια αέναη διαπάλη μεταξύ διακυβερνητικών και υπερεθνικών δυνάμεων που εκφράζονται μέσω των θεσμικών της οργάνων. Η παρουσία δύο ισότιμων νομοθετικών σωμάτων παραπέμπει σε ένα σύστημα ισχυρού κοινοβουλίου με δύο σώματα, καθένα από τα οποία έχει διαφορετική νομιμοποιητική βάση και εκπροσωπεί διαφορετικά συμφέροντα (εθνικοί Δήμοι – Ευρωπαϊκός Δήμος).

Η παραδοσιακή διάκριση των εξουσιών σε εκτελεστική, νομοθετική και δικαστική βοηθούν στην αποκωδικοποίηση και του πολιτικού συστήματος διακυβέρνησης της ΕΕ, τουλάχιστον ως προς τα βασικά του χαρακτηριστικά. Απλουστεύοντας (αλλά όχι υπερβολικά), η εκτελεστική εξουσία ασκείται από την Επιτροπή (Commission), η νομοθετική εξουσία από το Συμβούλιο Υπουργών και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (ΕΚ), ενώ η δικαστική εξουσία από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Ευρωπαϊκό Συμβούλιο

Στο πολιτικό αυτό σύστημα ιδιαίτερος είναι ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, στο οποίο συμμετέχουν οι Αρχηγοί Κρατών και Κυβερνήσεων των κρατών-μελών. Ο ρόλος του οργάνου αυτού, το οποίο απέκτησε επίσημη θεσμική υπόσταση μόλις με τη Συνθήκη της Λισαβόνας, το 2007, ενώ στην πράξη λειτουργούσε σε μια άτυπη μορφή από τις απαρχές σχεδόν της ενωσιακής διαδικασίας, είναι στρατηγικός.

Με άλλα λόγια, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο παρέχει τις γενικές κατευθυντήριες γραμμές για την πορεία του εγχειρήματος και λαμβάνει τις σημαντικές πολιτικές αποφάσεις που καθορίζουν την ταχύτητα και τον προσανατολισμό του, όπως, για παράδειγμα, αποφάσεις διεύρυνσης του αριθμού των κρατών-μελών και εισδοχής νέων χωρών, αποφάσεις για αλλαγές στις Συνθήκες, που αποτελούν τα καταστατικά κείμενα λειτουργίας του εγχειρήματος, αλλά και αποφάσεις για την αντιμετώπιση μεγάλων και υπαρξιακών κρίσεων της ΕΕ, όπως η χρηματοπιστωτική κρίση και η κρίση της πανδημίας. Σε κάθε περίπτωση, το όργανο αυτό είναι το ανώτατο πολιτικό forum διαβούλευσης και λήψης αποφάσεων.

Η ΕΕ διαθέτει δύο νομοθετικά σώματα, ίσης πλέον ισχύος, το Συμβούλιο Υπουργών και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Το πρώτο εκφράζει τις διακυβερνητικές δυνάμεις της ενοποίησης ενώ το δεύτερο της υπερεθνικές, δηλαδή το σύνολο του Ευρωπαϊκού πολιτικού Δήμου.

Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο

Αρχίζοντας από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, ο ρόλος του χαρακτηρίζεται από μια διαχρονική ανάπτυξη. Ξεκινώντας στην ΕΚΑΧ από έναν καθαρά συμβουλευτικό και επικουρικό ρόλο, σταδιακά απέκτησε περισσότερες αρμοδιότητες, εξελισσόμενο στο να είναι σήμερα συν-νομοθέτης στην τεράστια πλειοψηφία των παραγόμενων νομοθετικών πράξεων. Η ενίσχυση του ρόλου του ΕΚ οφείλεται στη συνειδητοποίηση από τις πολιτικές ελίτ του Ευρωπαϊκού εγχειρήματος, τη δεκαετία του 1970, της μεγάλης απόστασης μεταξύ των πολιτών και του τεχνοκρατικού οικοδομήματος που είχε δημιουργηθεί.

Όσο το οικοδόμημα λειτουργούσε αποδοτικά, το χάσμα αυτό δεν εκδηλώνονταν. Όταν όμως η -τότε- ΕΟΚ μπήκε σε μια φάση έντονης εσωτερικής περιδίνησης, άρχισαν και οι έντονες επικριτικές φωνές για την απουσία των πολιτών από αποφάσεις που επηρέαζαν σημαντικές πτυχές της ζωής τους. Έτσι, άρχισε να ενισχύεται η δυναμική του ΕΚ ειδικά μετά τις πρώτες Ευρωεκλογές και την ανάδειξη των πρώτων αιρετών, άμεσα νομιμοποιημένων από τον Ευρωπαϊκό Δήμο, ευρωβουλευτών, το 1979.

Από τότε, η πορεία ενδυνάμωσης του ΕΚ είναι συνεχής, μέχρι την ανάδειξή του ως ισότιμο νομοθετικό εταίρο του Συμβουλίου Υπουργών, στη Συνθήκη της Λισαβόνας. Αυτό δεν σημαίνει βέβαια ότι έχει επιλυθεί το διαβόητο «δημοκρατικό έλλειμμα» του ενωσιακού εγχειρήματος και ότι έχουν εκλείψει οι σχετικές επικριτικές φωνές που χαρακτηρίζουν την ΕΕ ως μια ποιοτικά ατελή δημοκρατική οντότητα, αλλά σίγουρα οι άμεσοι εκπρόσωποι των Ευρωπαίων πολιτών έχουν πλέον ουσιαστικό ρόλο στην παραγωγή πολιτικής.

Συμβούλιο Υπουργών

Το Συμβούλιο Υπουργών είναι ο έτερος νομοθετικός πόλος της ΕΕ. Πρόκειται για ένα όργανο, το οποίο συνεδριάζει με διαφορετικές συνθέσεις κάθε φορά και ανάλογα με την ατζέντα τα κράτη-μέλη εκπροσωπούνται από τον αρμόδιο υπουργό τους. Οι αποφάσεις λαμβάνονται κατά κανόνα με ειδική πλειοψηφία, όπου χρησιμοποιούνται ταυτόχρονα το αριθμητικό και το πληθυσμιακό κριτήριο. Δηλαδή, μια απόφαση προκειμένου να ληφθεί οφείλει να υποστηρίζεται τουλάχιστον από το 55% των κρατών-μελών που θα αντιπροσωπεύουν τουλάχιστον το 65% του συνολικού πληθυσμού της ΕΕ. Η χρήση της «διπλής πλειοψηφίας» εξασφαλίζει μια ισορροπία μεταξύ μικρών και μεγάλων κρατών-μελών, καθώς χρειάζεται μια ευρεία συνεργασία χωρών προκειμένου να παρθεί μια απόφαση.

Σε κάθε περίπτωση, κράτη-μέλη μπορεί να βρεθούν στη δυσάρεστη θέση να αναγκαστούν να υιοθετήσουν πολιτικές και να συμμορφωθούν με αποφάσεις με τις οποίες δεν συμφωνούν, γεγονός που υποδηλώνει μια σημαντική εκχώρηση της κρατικής τους κυριαρχίας. Αυτό ισχύει σχεδόν για το σύνολο των θεματικών πεδίων, με εξαιρέσεις κυρίως σε (ορισμένα) θέματα εξωτερικής πολιτικής και ασφάλειας, όπου η ομοφωνία εξακολουθεί να αποτελεί τον κανόνα στη λήψη αποφάσεων.

Τα δύο νομοθετικά όργανα της ΕΕ έρχονται σε επαφή μεταξύ τους στο πλαίσιο του νομοθετικού τους ρόλου με τρεις τρόπους, τη διαδικασία διαβούλευσης, τη διαδικασία «σύμφωνης γνώμης» κα τη «συνήθη διαδικασία». Στις δύο πρώτες, ο ρόλος του ΕΚ είναι πιο περιορισμένος. Στη μεν πρώτη, το Συμβούλιο έχει τη δυνατότητα να αγνοήσει τη μη δεσμευτική γνώμη του ΕΚ, ενώ στη δεύτερη περίπτωση, που χρησιμοποιείται, για παράδειγμα, στην απόφαση ένταξης νέων κρατών-μελών, το ΕΚ τοποθετείται υπέρ ή κατά στο τέλος της διαδικασίας, χωρίς να εμπλέκεται σε αυτή κατά τη διάρκεια εξέλιξής της.

Η «συνήθης διαδικασία», στην οποία το ΕΚ είναι συν-νομοθέτης και ισότιμος εταίρος του Συμβουλίου, είναι η πιο διαδεδομένη και αυτή που χρησιμοποιείται πλέον ευρέως για την παραγωγή νομοθετικού έργου στην ΕΕ. Όπως φαίνεται στο Σχεδιάγραμμα, πρόκειται για μια διαδικασία προτάσεων και αντιπροτάσεων επί του νομοθετικού προσχεδίου που έχει διαμορφώσει η Επιτροπή. Η διαδικασία εξελίσσεται σε δύο φάσεις, στο τέλος των οποίων, αν δεν έχει υπάρξει συμφωνία, κινητοποιείται μια επιτροπή συνδιαλλαγής και συμφιλίωσης, με εκπροσώπους και των δύο νομοθετικών οργάνων, προκειμένου να βρεθεί κοινός τόπος και να ολοκληρωθεί επιτυχώς η διαδικασία. Σε αντίθετη περίπτωση, η διαδικασία ναυαγεί και το νομοθετικό έργο διακόπτεται. Η «συνήθης διαδικασία» είναι αρκετά σύνθετη και χρονοβόρα, ωστόσο δεν παύει να είναι αυτή που εγγυάται την ύπαρξη ενός συστήματος ισχυρού κοινοβουλίου με δύο σώματα.

Πολιτικά, κάθε ένα από τα δύο νομοθετικά σώματα έχει διαφορετική βάση νομιμοποίησης και εκφράζει διαφορετικά συμφέροντα. Το Συμβούλιο Υπουργών αντλεί τη νομιμοποίησή του από τους εθνικούς πολιτικούς Δήμους, μέσω του εγχώριου πολιτικού συστήματος και των εκλογικών διαδικασιών και ζυμώσεων που έχουν οδηγήσει στο σχηματισμό κυβέρνησης. Κάθε Υπουργός, επομένως, εκφράζει τα εθνικά-κυβερνητικά συμφέροντα, γεγονός που καθιστά το Συμβούλιο Υπουργών το κατ’ εξοχήν διακυβερνητικό νομοθετικό όργανο και τη βασική αρένα προώθησης και όσμωσης των εθνικών συμφερόντων. Από την άλλη μεριά, οι Ευρωβουλευτές που εκλέγονται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο εκπροσωπούν το σύνολο του Ευρωπαϊκού Δήμου και όχι απαραίτητα τις εθνικές τους κυβερνήσεις. Άλλωστε, η μορφή οργάνωσης του ΕΚ, ο τρόπος ομαδοποίησης των Ευρωβουλευτών και οι βασικές διαιρετικές τομές δεν είναι στη βάση των εθνικών ταυτοτήτων αλλά των ιδεολογικών τους πεποιθήσεων, με την ύπαρξη χαλαρά οργανωμένων ομοσπονδιών κομμάτων με συγκεκριμένα πολιτικά πρόσημα.

Ευρωπαϊκή Επιτροπή

Ο εκτελεστικός βραχίονας του πολιτικού συστήματος της ΕΕ είναι η Επιτροπή. Πρόκειται επίσης για ένα καθαρά υπερεθνικό όργανο, το οποίο αποτελείται από τόσα μέλη όσα και τα κράτη-μέλη της ΕΕ. Ωστόσο, οι συμμετέχοντες σε αυτή, αν και προφανώς έχουν μια εθνική ταυτότητα, δεν είναι εκπρόσωποι των κρατών από τα οποία προέρχονται. Βασικό μέλημα της Επιτροπής είναι η διασφάλιση της ευημερίας του συνόλου των πολιτών της ΕΕ και κατ’ επέκταση δεν υφίστανται εθνικές διαχωριστικές γραμμές.

Πρόκειται για το κατ’ εξοχήν τεχνοκρατικό όργανο διακυβέρνησης της ΕΕ, που είναι υπεύθυνο για την υλοποίηση των πολιτικών που συμφωνούνται από τα κράτη-μέλη και το ΕΚ και για τον έλεγχο της συμμόρφωσης όλων των εθνικών αρχών με τα συμφωνηθέντα. Είναι με άλλα λόγια ο επιτηρητής της νομοθετικής συμμόρφωσης των κρατών-μελών, εγκαλώντας στην τάξη κρατικές αρχές που παραβιάζουν τους ενωσιακούς κανόνες λειτουργίας.

Όμως, ο ρόλος της Επιτροπής δεν περιορίζεται μονάχα στη φάση της υλοποίησης της Ευρωπαϊκής δημόσιας πολιτικής αλλά επεκτείνεται και στη φάση της παραγωγής της, μέσω του μονοπωλίου νομοθετικής πρωτοβουλίας που διαθέτει. Αυτό σημαίνει πρακτικά ότι η Επιτροπή είναι υπεύθυνη σύνταξης των προσχεδίων νομοθετικών κειμένων που τίθενται υπόψη των δύο νομοθετικών σωμάτων, όπως φαίνεται και στο Σχεδιάγραμμα. Προκειμένου η Επιτροπή να είναι σε θέση να συντάξει τα προσχέδια αυτά, αντλεί πληροφορίες μέσω πολλαπλών υπο-επιτροπών που απαρτίζονται από ειδικούς αλλά και από εθνικούς αντιπροσώπους για τις προτιμήσεις των κρατών-μελών.

Στη φάση αυτή εμπλέκονται και λοιποί ενδιαφερόμενοι από την κοινωνία των πολιτών και από διάφορες συγκροτημένες ομάδες δράσης και πίεσης. Με άλλα λόγια, η Επιτροπή είναι πανταχού παρούσα στον κύκλο παραγωγής πολιτικής της ΕΕ, από τη φάση εκκίνησης και διαμόρφωσης της ατζέντας, μέχρι τη φάση υλοποίησής της, χωρίς όμως να είναι η ίδια αυτή που παίρνει τις σχετικές νομοθετικές αποφάσεις.

Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Τέλος, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ασκεί τη δικαστική εξουσία, αποφαινόμενο για τη συμβατότητα πολιτικών και αποφάσεων με τα προβλεπόμενα από τις Συνθήκες και τη συμμόρφωση των εμπλεκόμενων δρώντων με τις επιταγές του κοινοτικού δικαίου. Οι αποφάσεις του και η νομολογία του έχουν συμβάλει στο παρελθόν πολύ στην εμπέδωση του «κοινοτικού κεκτημένου», δηλαδή του συνόλου των δημοσίων πολιτικών και των κανόνων λειτουργίας του ενωσιακού οικοδομήματος.

Λειτουργώντας ως οιωνεί Συνταγματικό Δικαστήριο της ΕΕ, η ερμηνεία του κανονιστικού πλαισίου λειτουργίας από το Δικαστήριο της ΕΕ άνοιξε λεωφόρους ουσιαστικής εμβάθυνσης στην ενοποιητική διαδικασία. Αυτό δεν σημαίνει, βέβαια, ότι το Δικαστήριο δρα ανεξέλεγκτα, καθώς περιορίζεται κυρίως από την αδυναμία ανάληψης οποιασδήποτε πρωτοβουλίας. Μπορεί μονάχα να αποφανθεί επί υποθέσεων που φτάνουν ενώπιών του και όχι προδραστικά.

Σχεδιάγραμμα: «Συνήθης Νομοθετική Διαδικασία», Συνθήκη Λισαβόνας

eu diagram
Πηγή: Προσαρμογή από Fondation Robert Schuman, European Elections 2019
Κοινοποιήστε το άρθρο

Αναζητήστε αρθρoγραφία

Πρόσφατα Άρθρα

Ακολουθήστε μας